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 Naissance et développement de la PEEC : une
contribution importante à la politique de reconstruction :
La Participation des Entreprises à l’Effort de
Construction (PEEC), née de l’initiative des employeurs, a
été rendue obligatoire en 1953, afin de contribuer à la
résolution de la crise du logement de l’après-guerre. Les
entreprises privées non agricoles de plus de 10 salariés ont
ainsi versé 1% de leur masse salariale à des collecteurs,
sous forme de prêts à vingt ans ou de subventions.
Les sommes recueillies permettaient :
• de distribuer des prêts à faible taux aux salariés de ces
entreprises pour l'acquisition de logement ou la réalisation
de travaux,
• de financer la construction et la réhabilitation des
logements sociaux en contrepartie de droits de réservation
destinés au logement des salariés.
Une action
en direction des populations immigrées et défavorisées
instaurée en 1975 et renforcée en 1997 :
A partir de 1975, le 1% Logement a été également utilisé
pour financer le logement des travailleurs immigrés à
hauteur de 1/9ème des sommes investies par les entreprises.
Il s’agissait essentiellement de financer des foyers et des
logements familiaux. Progressivement ces fonds ont été
étendus au logement des populations en difficulté (Charte
9%).
Cette mission a été renforcée par la convention
quinquennale « pour l’emploi de la PEEC en faveur du
logement des populations ayant des difficultés particulières
» signée le 14 mai 1997 visant à unifier les actions. Dans ce
cadre, un plan quinquennal prévoit un effort particulier du
1% Logement en faveur des foyers de travailleurs migrants.
En parallèle, les collecteurs se sont engagés à consacrer 10%
des fonds collectés à des aides destinées aux ménages ayant
des difficultés d’accès ou de maintien dans le logement,
soit par des aides aux bailleurs sociaux pour construire des logements,
soit directement aux personnes physiques.
Les
années 1980/90 : abondement de la politique publique du
logement :
Réorientée à partir de 1977 vers le financement des
aides à la personne au détriment des aides à la pierre,
une partie des actions de la politique publique du
logement a été financée par le 1% Logement. Ainsi, les
ressources consacrées aux aides à la pierre ont été utilisées pour abonder le Fonds
National des Aides au Logement (FNAL), qui finance
l’Allocation de Logement Sociale. Depuis 1992, la PEEC versée aux
collecteurs du 1% Logement correspond à 0,45% de
la masse salariale des entreprises, 0,55% étant
affecté au FNAL.
Le 1% Logement a participé au financement du Prêt à Taux Zéro à
hauteur de 152 millions d’euros versés au Fonds pour l’Accession à la propriété en 1995,
puis de 2 milliards d’euros pour la période 1997-1998.
Réorganisation
en 1996 et création de l'Union d'Economie
Sociale pour le Logement :
La modernisation du 1% Logement a été
engagée avec la création de l’Union d’Economie Sociale
pour le Logement en 1996, qui représente les intérêts communs
des associés collecteurs (CIL et CCI), oriente leurs
actions. Sa mission consiste à réorienter le mouvement, via la
signature de conventions avec l'Etat. L'Union assure
également une mutualisation du financement entre les
collecteurs sur certaines aides et permet le financement
d'organismes extérieurs (association Foncière Logement,
Agence Nationale pour le Renouvellement Urbain. etc.).
Modernisation
et réorientation des emplois du 1% Logement : la
convention du 3 août 1998 :
La convention d'août 1998 a permis de
développer la palette d'interventions du 1% Logement, le
but des partenaires sociaux étant de répondre aux besoins des ménages
tout au long de leur parcours résidentiel.
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La création de nouvelles aides :
La convention du 3 août 1998 a créé de nouvelles
aides : le LOCA-PASS, le PASS-TRAVAUX, le SECURI-PASS, le
financement du logement conventionné « Besson » et
ANAH., complétés en 2001 par la création du MOBILI-PASS, destiné à
faciliter la mobilité professionnelle. Elle prévoit
également la diminution progressive puis la fin du
financement des Prêts à Taux Zéro par le 1%
Logement.
Parallèlement, les aides traditionnelles du 1% ont
été maintenues :
• le financement du logement social a été réaffirmé,
les collecteurs s’engageant à financer ce secteur à
hauteur de 686 millions d’euros par an,
• les aides à l’accession ont cependant fait l’objet
de limitations au fil du temps, leur pouvoir solvabilisateur étant limité par la baisse des taux
d’emprunt immobilier.
-
L'élargissement de la clientèle traditionnelle
et l'instauration des "droits ouverts"
Jusqu’en 1998, les aides du 1% Logement étaient
réservées aux
salariés des entreprises assujetties à la PEEC. La
convention d’août 1998 a fait évoluer cette
politique de distribution puisque certaines aides
ont été ouvertes aux salariés des entreprises
du secteur assujetties, nonobstant la taille de
celles-ci (par exemple (le PASS-TRAVAUX) ou aux jeunes de moins de trente ans
et depuis 2001 aux étudiants boursiers (pour le
LOCA-PASS).
Toute personne entrant dans les critères
d'éligibilité définis
dans la convention a le droit de bénéficier des
nouvelles aides. Jusqu’alors, les aides
étaient distribuées, après accord de l’entreprise,
en tenant compte du volume de collecte et des
prestations déjà octroyées.
Confirmation
des orientations de 1998 et positionnement vis-à-vis
des enjeux urbains et sociaux de la politique du
logement : les
conventions d'octobre et décembre 2001 :
Les conventions signées à la fin de l'année 2001,
constituent une nouvelle étape dans la mutation du 1%
Logement. D’une part, les orientations de la convention
d’août 1998 ont été prolongées et confirmées à l’horizon
2006 et, d'autre part, le 1% Logement a été réorienté pour répondre à des objectifs nouveaux :
- soutenir les importants enjeux financiers de
la politique de renouvellement urbain dans les
quartiers en difficulté,
- favoriser la mixité sociale dans les communes dont
la part de logements sociaux n'atteint pas le quota
de 20% défini par la loi SRU,
- accompagner la lutte contre l’habitat indigne en créant notamment un PASS-TRAVAUX
destiné à accompagner la politique de prévention ou
de traitement des copropriétés en difficulté.
La contribution du 1% Logement à la politique de renouvellement
urbain
Ces orientations ont conduit, d’une part, à
la participation du 1% Logement à la politique de
renouvellement urbain à hauteur de 457 millions d’euros
par an, pour diverses opérations (subventions pour la
démolition de logements locatifs sociaux, financement
pour la démolition de copropriétés dégradées,
subventions actuarielles permettant la mise en œuvre
d’une nouvelle enveloppe unique de prêts au
renouvellement urbain de 2 milliards d’euros au taux de
3,25%, financement de l’amélioration de l’équilibre
financier des opérations PLUS Construction-Démolition)
La création de l’Association Foncière Logement
Un nouvel acteur de la politique du
logement, l'association Foncière Logement, a été créée, afin de compléter l'offre locative
proposée par les organismes HLM.
Destinée à être financée à terme à hauteur d’environ 1 milliard
d’euros par an par le 1% Logement, Foncière Logement a
pour objet de faire construire et de faire gérer des
logements locatifs privés destinés aux
salariés du secteur assujetti à la PEEC. 40% de ses
investissements doivent être consacrés aux quartiers
d’habitat faisant l’objet de démolitions dans le cadre
des politiques du renouvellement urbain. Le reste des
investissements, 60%, intervient dans les
territoires où l’offre de logements locatifs est
insuffisante.
L’occupation sociale des logements est conditionnée à la
règle des trois tiers : un tiers des locataires doit
avoir à l’entrée dans les lieux des revenus inférieurs à
60% du plafond des logements sociaux, un tiers entre 60
et 100% de ces plafonds, et un dernier tiers entre 100
et 130%. Les logements construits sont comptabilisés
dans les quotas de logements sociaux fixés par la loi
SRU. Après quinze ans, les logements peuvent être cédés
aux régimes de retraites complémentaires obligatoires
des salariés du secteur privé.
Emergence
de nouveaux partenariats dans le cadre du
renouvellement urbain et évolution de l'intervention
du financement des logements locatifs sociaux : la convention du 10 septembre 2003 :
La loi d’orientation et de programmation pour la
ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 a
renforcé et précisé la politique de renouvellement
urbain. Elle ne comporte cinq points principaux : la
réduction des inégalités entre territoires, la politique
de la ville et la rénovation urbaine, le développement
économique des quartiers prioritaires, la procédure de
rétablissement personnel et le statut des SA d’HLM.
Certaines dispositions concernant plus particulièrement
le 1% Logement ont été précisées dans la convention du
10 septembre 2003 signée entre l’UESL et l’Etat, qui
proroge notamment jusqu’au 31 décembre 2008 les
conventions d’octobre et décembre 2001, et par voie de
conséquence la convention d’août 1998.
La création de l'Agence Nationale pour la Rénovation
Urbaine
Créée par la loi d’orientation pour la ville, l’ANRU
est un établissement public dont la mission est de
financer des opérations complexes de renouvellement
urbain, par le biais de la mutualisation des
financements permettant la mobilisation de moyens
importants et la simplification du montage opérationnel.
Lors de sa création, L’ANRU bénéficie d’un budget de 6 milliards d’euros sur
cinq ans, auquel le 1% Logement contribue à hauteur 457
millions d’euros par an. 100
millions d’euros s'ajoutent lorsque l’enveloppe est engagée,
conformément à l’accord précisé dans la convention du 10
septembre 2003.
Le 1% Logement est par ailleurs
représenté par l’UESL au Conseil d’administration de l’ANRU,
où siègent également l’Etat, la Caisse des Dépôts et
Consignations, l'Agence Nationale pour l'Amélioration de
l'Habitat, et des représentants des collectivités
territoriales.
L'instauration d'un cadre d'intervention en
matière de construction de logements locatifs sociaux
La convention a instauré le concours privilégié PLUS,
en prévoyant dans
l’enveloppe de 690 millions d’euros précédemment
destinée au financement du logement social (cf.
convention d’août 1998), un montant de 170 millions
versés sous forme de prêts spécifiques destinés au
financement de logements PLUS et d’opérations de
réhabilitation dans le cadre du renouvellement urbain.
Le montant des prêts avantageux indiqué dans le
Plan de
relance de 2001 à hauteur de 152 millions d’euros (cf.
avenant de mars 2001 à la convention d’août 1998),
a été porté à 180 millions d’euros.
La modification des règles de gouvernance des SA
d'HLM
La loi du 1er août 2003 a modifié l'actionnariat des SA d’HLM
en instaurant notamment :
- la suppression de la règle dite des dix voix, qui
limitait la représentativité des actionnaires à dix voix
maximum au sein de l’assemblée générale ;
- l’émergence d’un actionnaire de référence appelé
à exercer la gouvernance, seul ou dans le cadre d’un
pacte restreint d’actionnaires (les CIL/CCI sont considérés
comme un seul actionnaire) ;
- une représentation spécifique des collectivités
territoriales et des représentants des locataires
qui disposent en assemblée générale du tiers des
droits de vote, indépendamment de la quotité de
capital détenu.
Les
collecteurs de la PEEC
sont depuis représentés au sein des conseils
d’administration proportionnellement à leur part de
détention du capital.
Création
d'une nouvelle offre de services : les plates-formes
CIL-PASS :
Le conseil d’administration de l’UESL a créé en
février 2003 une nouvelle offre de services en réseau
pour l’accompagnement de la mobilité professionnelle des
salariés (CIL-PASS Mobilité) et l’assistance logement
des salariés en difficulté dans leur parcours
résidentiel (CIL-PASS ASSISTANCE).
Diversification
et évolution des modalités d'intervention du 1% Logement dans la
politique du logement : les conventions de juillet
et d'octobre 2004 :
Les conventions signées le 15 juillet et le 27
octobre 2004, entre l'Etat et l'UESL, d'une part, et la
convention signée le 27 octobre 2004, entre l'Etat,
l'ANRU et l'UESL, d'autre part, ont complété les
orientations engagées en 2001 et 2003.
Des interventions ciblées : le logement des
travailleurs saisonniers, l'accession sociale et le
logement intermédiaire
La
convention du 15 juillet 2004 a fixé de nouvelles
dispositions pour l’intervention du 1% Logement en
faveur du logement des salariés saisonniers, afin
notamment de garantir des règles minimales de confort et
d’occupation des logements. L’objectif porte sur la
production de 1 000 places par an, avec une enveloppe
annuelle de 10 millions d’euros.
Les
partenaires sociaux se sont par ailleurs engagés à
contribuer au dispositif du prêt social
location-accession (PSLA), par l’octroi de prêts aux
opérateurs personnes morales et aux salariés des
entreprises assujetties lors de la phase accession.
La
convention a également acté une participation accrue du
1% Logement dans la production de logements locatifs
intermédiaires par des bailleurs personnes morales,
ainsi qu’une aide en direction des investisseurs
salariés d’entreprises assujetties dans le cadre des
dispositifs « Besson » et « Robien ».
Evolution des modalités d'aide à la construction de
logements locatifs sociaux
La convention du 27 octobre 2004 a instauré le
concours « 1% Relance », qui accompagne
le volet logement du Plan de cohésion sociale arrêté par
le Gouvernement en juin 2004. Il s’inscrit dans un
environnement juridique nouveau résultant de la loi de
déconcentration du 13 août 2004, qui permet la prise
de délégation de la gestion des aides à la pierre par
les EPCI et les départements. .
Les
modalités d’intervention, les associés de l’UESL
s’engageant à consacrer 210 millions d’euros sous forme
de subventions par an, soit un montant de 1 050 millions
d’euros sur la durée du plan (2005 à 2009) au
financement d’opérations PLUS et PLAI hors
renouvellement urbain. Selon un calcul actuariel,
spécifié dans la convention, le
montant annuel de cet engagement équivaut à une
enveloppe annuelle de prêts de 450 millions d’euros.
Cette enveloppe vient en remplacement du concours
privilégié PLUS prévu par l’avenant du 7 mars 2001 à la
convention du 3 août 1998 et des autres concours du 1%
Logement aux opérations PLUS et PLA-I.
Précision des modalités d'intervention au titre du
renouvellement urbain
La convention du 27 octobre 2004 a précisé les
conditions d'utilisation, jusqu'au 31 décembre 2008, de
l'enveloppe annuelle de 170 millions d’euros de prêts à
profils spécifiques, dits « 1% rénovation urbaine »,
pour le financement d'opérations PLUS et PALULOS dans le
champ d'intervention de l'ANRU, prévue par la convention
du 10 septembre 2003.
Relèvement
du seuil d'assujettissement à la PEEC de 10 à 20
salariés en 2005
L’ordonnance n°2005-895 du 2 août
2005 a relevé, à compter du 1e janvier 2006,
le seuil d’assujettissement des entreprises au titre de
la participation des employeurs à l’effort de
construction, de 10 à 20 salariés. Afin de
maintenir les services et les aides du 1% Logement aux
salariés des entreprises concernées, l’Etat verse en contrepartie une compensation financière
d’un montant équivalent (environ 130 millions d’euros).
Poursuite
de l'abondement de la politique de rénovation
urbaine et création de nouvelles aides en 2006 :
Les conventions signées en 2006
ont renforcé l'effort financier du 1% Logement en
direction de la rénovation urbain et ont enrichi la palette d’aides
aux personnes physiques, en particulier en direction des
personnes en difficultés d’accès ou de maintien dans le
logement, ainsi que les moyens d’actions pour la
production de logements locatifs sociaux.
Les conventions du 22 mai 2006 relatives au
renouvellement urbain et au développement de l'offre et
de l'accès au logement
La première convention du 22 mai 2006 relative au
renouvellement urbain a modifié le cadre d’intervention,
marquant la volonté de l’Etat et des partenaires sociaux
de poursuivre et d’intensifier la mise en œuvre du
Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU).
• L’enveloppe globale affectée à l’ANRU a été portée de
4 à 5 milliards d’euros sur la période allongée de 2004
à 2015, en plafonnant les appels de fonds annuels de
l’UESL auprès des CIL/CCI à 400 millions d’euros. Cette enveloppe
comprend un préciput à hauteur de 110 millions d’euros
pour la bonification de prêts PRU de la CDC, d’une part,
et pour des opérations de démolition hors ANRU, d’autre
part.
• Les quotités maximales de réservations pour les
prêts « 1% Rénovation Urbaine » ont été augmentées (30%
des logements réhabilités au lieu de 10%, 50% des
logements construits au lieu de 20%), en cohérence avec
les règles communes régionales du concours 1% Relance.
La seconde convention signée le 22 mai 2006 a précisé
diverses dispositions techniques. Elle définit notamment des dispositions
techniques relatives aux conditions de gestion du
service CIL-PASS assistance®, au reprofilage des prêts
SECURI-PASS®, aux règles de fonctionnement de Foncière
Logement et à la participation du 1% Logement au
dispositif PSLA. Elle fixe le
taux de collecte à 0,45 %, et, maintient la compensation financière
de la diminution de ressources résultant du relèvement
du seuil d’assujettissement à la PEEC de 10 à 20
salariés.
Les conventions du 20 décembre 2006 relatives au
PASS-GRL®, au PASS-FONCIER ® et à l'obligation 10%
Deux des trois conventions signées le 20 décembre
2006 ont créé deux nouvelles aides en direction des personnes physiques :
• le PASS-GRL®, dont l’objectif est de favoriser l’accès
au logement d’un plus grand nombre de candidats
locataires par le développement d’une garantie des
risques locatifs adossée au système assurantiel ;
• le PASS-FONCIER®, dont l’objectif est d’aider les
ménages primo accédants qui ne peuvent réaliser
l’accession de leur résidence principale neuve, en
particulier dans les zones de forte tension, en raison
notamment de la hausse des prix immobiliers. Ce prêt
permet, sous conditions d’éligibilité, le portage
foncier sans coût immédiat significatif pour le ménage,
durant toute la phase de remboursement des prêts
souscrits pour la construction du logement (dans la
limite d’une durée maximale de 25 ans).
La troisième convention a notamment pour objectif de
redéfinir les modalités de l’obligation annuelle des
associés collecteurs de l’UESL de consacrer 10% des
ressources annuelles du 1% Logement aux populations
ayant des difficultés d’accès ou de maintien dans le
logement.
La convention reconduit, pour une durée de 7 ans (2007 à
2013), la participation du 1% Logement au plan de
rénovation des foyers de travailleurs migrants.
L’enveloppe de 280 millions d’euros a été reconduite et
peut être portée à 320 millions d’euros.
La convention a également pour objectif de développer
une offre de logements diversifiés en faveur de salariés
ou de personnes en recherche d’emploi et confrontés à
des difficultés d’accès ou de maintien dans le logement,
sous deux formes :
• l’engagement de dédier à ces publics des droits de
réservation locative obtenus en contrepartie de
financements de logements locatifs sociaux ;
• le maintien de l’octroi d’aides directes en matière de
logement en faveur de certains publics prioritaires, et
tout particulièrement des jeunes.
La loi portant engagement pour le logement du 13
juillet 2006
Cette loi comporte différentes dispositions en lien
avec le 1% Logement, notamment :
• la création du régime des résidences hôtelières à
vocation sociale (RHVS) ;
• l’engagement, par ordonnance, d’une réforme des SACI ;
• la mise en oeuvre du Plan de cohésion sociale Outre
Mer ;
• le reversement aux associés de l’UESL, sur la période
2006-2009, d’une partie des sommes collectées par les
collecteurs non associés, conformément aux conventions du 27 octobre
2004 et du 22 mai 2006 entre l’Etat et l’UESL qui
prévoient ce reversement à hauteur des 2/3 des fonds
collectés ;
• la précision des modalités du régime particulier des
investissements obligatoires des entreprises agricoles
de 50 salariés et plus en faveur du logement, institué
par la loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006.
L’année 2007 a notamment été marquée par la
poursuite de la politique conventionnelle entre les
partenaires sociaux et l’Etat, ainsi que la mise en
oeuvre des trois conventions du 20 décembre 2006
instaurant le PASS-GRL® et le PASS-FONCIER®, et
impulsant une nouvelle dynamique à l’obligation « 10% ».
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